我國災害防救機制不彰原因剖析

[Thomas Cheng Shaochun]

◆　我國災害防救機制不彰原因剖析　◆

行政院災害防救委員會協調員
　　　　　　　　　　 　　鄭紹春

從今年五月份的汐止東方科學園區大火事件，到九月份的納莉颱風襲捲整個台灣，在這短短的四個月當中，居然發生了多起危及人民生命財產安全的大小災難事件，頓時凸顯現代都市面臨災害防救問題時的急迫性，特別是曝露出現階段我國的防、救災基礎配備（包括人員與裝備），仍然遠遠地落後在國際標準之下甚多。
◎ 救災不能僅靠人力嚴重不足的消防員 ◎
　　先光就消防人力而言，根據國民黨籍立委徐中雄的統計，截至今年底為止，全國二十五個地方政府依法應編制的消防總員額數應為一三、三二六名，但現有的消防員額卻只有六、七七六名。若以八十九學年度警察專科學校的一五四名畢業生數量，加上假設所用人力與裝備的比率不變的原則來推估的話，則必須要等到民國一三二年 (公元二、○四三年)，我國人民才會擁有足夠的消防人力可資運用。
　　從上述消防人員的晉用能量判斷，目前由我政府領導的救援體系，人力顯然有所不足，因此觸及到全國性的災害一旦發生之際，經常可見到的狀況就是，事到臨頭常無法適時作有效的反應，多半僅能做到頭痛醫頭、腳痛醫腳的局部搶救行為。今天吾人更需要進一步加以整合公私部門的救援組織，善用災害防救法第二十九條所述，在各級災害應變中心成立後，指揮官應指揮、督導及協調國軍、消防、警察、相關政府機關、公共事業、後備軍人組織、民防團隊、社區災害防救團體及民間災害防救志願組織執行救災工作。倘非如此，面對今後日益惡化的環境災害問題，國人實在難有真正免於威脅的一天。
　　再者，就以近來全國各地頻頻發生的土石流災變而言，就在「防災示範社區」的構想還未著手實現之前，今年底之前土石流仍有可能肆虐台灣。同時也由於防災的整套應變機制，至今尚未在各個地方政府當中建立起來（可能需要將來在建立防災示範社區時一併納入考量），因此在這兵荒馬亂的災變頻頻之際，勉強去要求地方政府做好完善的防災措施，的確也是強人所難。雖然其可能的結果，依然會是不盡理想，但至少讓政府起碼盡到了告知民眾何處、何時有災的義務，如此也許可以降低在暴雨期間引發土石流危害人民生命財產的機率。
　　根據最近的環境災害資料調查顯示，經過九二一大地震的鬆動效應後，全國現在已經產生七百二十二條土石流危險溪流，且其規模還在不斷地擴大中。因此在現階段國民對於社區防災意識尚未全面普及的情況下，倘能先期責成地方政府，於其應變中心開設之際，亦有隨時監控轄內所有土石流危險溪流的機制，俾及時告知居於危險區內的住民，採取適時的避災措施，或者多少可以消弭一些原本無法迴避的災厄。
　　時代在進步，災害也越來越趨多元化，今後若靠僅懂僅得救火的消防員，恐怕是不足以為用的。有鑑於此，吾等誠摯地呼籲朝野之間，今後不要再用口水戰的方式，長此虛耗國力；須知此刻唯有期待立法部門，在當今整個社會失業率節節升高、政府預期稅收必然短少的前提下，都能共體時艱，把尚在學步中的新政府好好拉拔起來。同時更盼望扁政府能夠痛定思痛，立即將「挽經濟救」及「環境教育」列為當前施政刻不容緩的兩大主軸。畢竟把握好前者，應可為新政府獲取更多資源來投入防災建設，能堅持後者，則可以使民眾免去因無知而加重環境災害的嚴重性。今後如果因而使得各類災害能夠依次遞減，那麼也就間接證明了吾等的確已經從過去錯誤的泥淖中逐步學會了永續生存之道。
◎ 機制不彰源於組織的結構性錯置 ◎
　　我們深深以為，對於吾等生於斯長於斯的家園，若一旦遭受重大災害，有愛心的執政當局，實有必要在正常的體制運作之外，推出有能力因應「危機處理」的災害緊急應變組織。因此，行政院災害防救委員會也就是在「為執行中央災害防救會報核定之災害防救政策，推動重大災害防救任務與措施」這樣的一項使命下，依據災害防救法第七條第二項規定，所建構出的一個跨部會常設組織。
　　然而不幸的是，這樣一個虛有其名的行政院災防會，在一開始設立的時候就被便宜行事地擺錯了位置，致使常被外行人當成內政部消防署轄下的行政院災防會來看待。也正因為如此，由各部會調用之專職人員，在身歷其境後（在接受這樣一種環境體制下的氛圍的薰陶後），已有多位同仁陸續產生無力感，頗有萌生不如歸去之念。由於編制員額應有四十九員，可是該委員會截至今天為止卻僅有十八名專職人員主其事，其餘三十一員均係消防暑單方面以派兼的方式湊出來充場面的人數。結果使得此種未按實際人力需求產生的拼湊組織，運作起來頗為力不從心。
　　其中更加為人詬病的，莫過於其內部的階層組織（hierarchy）之設置，到今天為止竟然還是層層疊疊，從實際上主導業務推動的執行長以下，一連串地置有從副執行長、執行祕書到各業務分組的組長等三個層級，而且這當中居然沒有一位成員是來自於內政部消防署以外的機關；依據現況了解，今天該委員會不但無法以扁平化方式達到快速反應的效能，反而是其整體的運作機制，幾乎早已任令消防署一手包辦掉了。令人頗覺此刻行政院災防會的處境，簡直像極了內政部消防署的借殼上市公司，或者再把話說得重一點，災防會至此已正式淪為消防署的宿主了。
　　因此筆者認為，目前災防會必須加緊把握以下三點作為，才有希望可能突破其當前氣若游絲的困境：
　　一、業務之推動宜由專職人員主導。（災害防救法第七條第二項）
　　二、辦公室空間應與消防署適度區隔。
　　三、專款專用：將經費編列在行政院內，或至多暫掛在內政部名下，以免遭消防署便宜行事挪用。
　　阿扁總統在納莉襲台期間，嘗呼籲國軍必須建立起「救災視同作戰」的危機意識。因此，要如何落實國軍在極短的時間內，鍛造成為一支為國為民消災解厄的勁旅，並善加利用後備軍人團體，建立如美國各州民兵的動員機制，則不但是現階段國防部最為迫切的任務，更是吾人期待在爾後面對日益增多的國際災難中，讓國軍以已然具備的純熟抗災能力，在跨越國際藩籬之後，搖身一變成為揚名於世的和平部隊。
　　吾等至盼當前政府對於災害應變的對策，應該可以先行針對目前組織的結構性錯置，再做一番從長計議，讓真正想做事的人可以毫無障礙地全力以赴，免得事到臨頭，依然是任令悲劇一再重演，或許只有痛定思痛速速完成組織再造，才有機會彰顯出我國災害防救機制應有的潛能。期盼我大有為的政府，充分把握時機，能將原本作為殺人武器的部分兵力轉化成救苦救難的菩薩，茍能如此再接再厲地運用我國潛在雄厚的緊急應變人力，開創出造福世界人類福祉的善緣，才有可能使我們孤立已久的外交部門，再度找到真正突破困境的機會。

※資料來源︰ 鄭紹春〈我國災害防救機制不彰原因剖析〉，發表於90.11.16中央日報第六版。